近年，隨著(zhù)國家兩批EOD試點(diǎn)的征集，EOD模式成為生態(tài)環(huán)保行業(yè)的爆點(diǎn)。從第一批EOD試點(diǎn)項目中可看出，流域治理項目成為EOD項目的重要類(lèi)型。本文將EOD與流域治理場(chǎng)景相融合，從政策梳理、申報流程、中交實(shí)踐和項目實(shí)操四個(gè)角度，闡述流域治理EOD項目的四個(gè)邏輯體系，即底層邏輯、申報邏輯、中交邏輯、投資邏輯，作為我們對流域治理項目的認識升華和階段性總結。

政策演變

首先，國家總體層面通過(guò)“生態(tài)文明體制+現代環(huán)境體系+產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現”三個(gè)方面，構建完整的頂層制度，也為EOD模式的推進(jìn)提供國家級政策保障。其次，部委專(zhuān)項層面從“政策組合拳+共兩批試點(diǎn)+財政工具箱”三個(gè)方面，形成部委專(zhuān)項的政策閉環(huán)，標志著(zhù)我國EOD模式正式進(jìn)入實(shí)施階段。最后，地方落實(shí)層面，我們以EOD實(shí)操經(jīng)驗較多的“江蘇省”為例，其通過(guò)“地方政策支持+明確實(shí)施主體”等手段，解決EOD項目“最后一公里”的落地問(wèn)題。

1.1 國家總體層面：生態(tài)文明體制+現代環(huán)境體系+產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現

（1）生態(tài)文明體制頂層架構

在EOD試點(diǎn)大力推廣之前，國家已經(jīng)完成政策頂層架構工作，即“生態(tài)文明體制構建”。主要包含《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]12號）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)[2015]25號）兩個(gè)文件。

前者是生態(tài)文明建設的頂層支持文件，制定山水林田湖草系統治理的總體綱領(lǐng)，而流域是山水林田湖草系統的重要組成部分。后者構建生態(tài)文明體制的“四梁八柱”，包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、資源總量管理和節約制度等八項內容架構。尤其是， “資源有償使用和補償制度”將“生態(tài)資源”作為可量化價(jià)值的資源，為后續流域EOD項目的落地提供直接的政策依據。

圖1-1 生態(tài)文明“四梁八柱”體系

（2）現代環(huán)境治理體系

隨著(zhù)生態(tài)文明體制的逐步建立，中辦印發(fā)《關(guān)于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2020〕6號)。從國家層面提出構建“現代環(huán)境治理體系”，而流域治理屬于現代環(huán)境治理體系中的重要內容。

更為關(guān)鍵的是，文件要求充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)“兩只手”的力量，通過(guò)市場(chǎng)機制引入社會(huì )資本。這為社會(huì )資本參與流域治理提供政策指引，也為后期社會(huì )資本作為實(shí)施主體參與流域EOD項目作出重要鋪墊。

（3）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現

本階段的政策主要聚焦在“產(chǎn)品”層面，將生態(tài)資源視為市場(chǎng)中的特殊產(chǎn)品，探索生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現。以《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制的意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2021〕14 號)為代表，提出建立生態(tài)產(chǎn)品調查監測機制、價(jià)值評價(jià)機制、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)機制、保護補償機制等五大機制，為生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現提供轉換路徑，創(chuàng )新流域EOD項目的資金平衡方式。

1.2 部委專(zhuān)項層面：政策組合拳+共兩批試點(diǎn)+財政工具箱

（1）政策組合拳

生態(tài)環(huán)境部牽頭率先發(fā)布EOD政策文件，國家發(fā)改委、科技部、工信部、財政部、住建部、衛健委等多部委跟進(jìn)落實(shí)。

2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》（環(huán)規財〔2018〕86號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“放管服”改革意見(jiàn)》），首次提出EOD模式——探索開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的城市開(kāi)發(fā)（EOD）模式，要求推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與城鎮開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現生態(tài)環(huán)境資源化、生態(tài)資源經(jīng)濟化。

為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續發(fā)展，壯大經(jīng)濟新增長(cháng)點(diǎn)，2020年9月，國家發(fā)改委聯(lián)合科技部、工信部及財政部四部委，發(fā)布《關(guān)于擴大戰略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長(cháng)點(diǎn)增長(cháng)極的指導意見(jiàn)》（發(fā)改高技[2020]1409，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《培育增長(cháng)極意見(jiàn)》），明確提出以生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式（EOD）對環(huán)境治理模式創(chuàng )新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動(dòng)社會(huì )經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

進(jìn)入2022年各部委加大了EOD推進(jìn)力度。1月份，國家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部，聯(lián)合住建部和國家衛健委四部委，印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)城鎮環(huán)境基礎設施建設的指導意見(jiàn)》，重點(diǎn)結合住建部負責的縣城建設示范區，開(kāi)展城鎮環(huán)境基礎設施建設，對區域污水、固體廢物及衛健委負責的醫療廢物，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式（EOD）試點(diǎn)項目。

（2）共兩批試點(diǎn)

截至目前 ，我國已開(kāi)展兩次EOD試點(diǎn)征集工作，均由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國家開(kāi)發(fā)銀行三家單位發(fā)起。

第一次試點(diǎn)征集始于2020年9月《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函[2020]489號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)通知》）的出臺，并首次對EOD模式進(jìn)行完整定義、提出具體目標以及試點(diǎn)內容等要求，標志著(zhù) EOD模式正式被推向實(shí)施層面。

隨著(zhù)《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦環(huán)科函〔2021〕468號）的印發(fā)，第二批試點(diǎn)征集于2021年10月正式開(kāi)始。該文件進(jìn)一步規范EOD項目申報流程，并明確EOD項目成立的核心條件：生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)一體化實(shí)施和項目自平衡。

（3）財政工具箱

在部委系列專(zhuān)項政策文件中，尤為重要的是，財政部為生態(tài)資源打開(kāi)金融工具箱，提供多種財政支持手段，主要集中在 生態(tài)獎補和專(zhuān)項債兩個(gè)層面。

第一個(gè)財政工具是2021年推出的生態(tài)獎補資金最高可達 20億、占比60%，以《重點(diǎn)生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》（財資環(huán)[2021]100號）為代表，瞬間火爆當年的生態(tài)環(huán)保市場(chǎng)；第二個(gè)財政工具是2022年新增專(zhuān)項債務(wù)限額 1.46萬(wàn)億元。其中，生態(tài)環(huán)保、市政水利等均屬于專(zhuān)項債重點(diǎn)支持的九大方向。新增專(zhuān)項債券一方面體現政府在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的決心，另一方面為后續項目的啟動(dòng)提供基本保證。

圖1-2 EOD政策閉環(huán)

1.3 地方落實(shí)層面：地方政策支持+明確實(shí)施主體

我們以EOD項目落地較多的江蘇省為例，從地方政策支持、明確實(shí)施主體兩個(gè)層面，闡述地方EOD落實(shí)政策演變。

（1）地方政策支持

2021年9月江蘇省人民政府發(fā)布的《江蘇省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規劃》，在省級層面為EOD項目提供政策支持。規劃明確表明：在流域方面，將視角轉向魚(yú)米之鄉等農村地區，提出重點(diǎn)開(kāi)展“農村生態(tài)清潔小流域”建設，并鼓勵推廣生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式。筆者看來(lái)， 江蘇將其魚(yú)米之鄉的自然本底與流域EOD項目相結合，創(chuàng )新“新魚(yú)米之鄉”流域EOD項目類(lèi)型。

隨后省發(fā)改委聯(lián)合住建廳等10個(gè)部門(mén)將EOD推廣到市政基礎設施層面。2021年12月江蘇省發(fā)布《推進(jìn)污水資源化利用的實(shí)施方案》（蘇發(fā)改資環(huán)發(fā)〔2021〕1047號），鼓勵采用EOD開(kāi)發(fā)模式，建設一批“新概念”污水處理廠(chǎng)、尾水生態(tài)凈化濕地等工程，形成可復制可推廣的利用模式。

同時(shí)，省財政廳引導社會(huì )資本積極參與生態(tài)保護修復，推廣運用政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式。2021年江蘇省PPP在庫項目涉及生態(tài)建設、環(huán)境保護等多個(gè)領(lǐng)域，共計413個(gè)，其中354個(gè)項目已落地實(shí)施，落地率86%；投資總額約8307億元，落地總投資7117億元，占比近九成，其中，吸引社會(huì )資本6041億元。

（2）明確實(shí)施主體

2019年江蘇省成立戰略性環(huán)保企業(yè)—江蘇省環(huán)保集團，其在2021年12月江蘇省第十四次黨代會(huì )提出明確提出：“探索環(huán)境修復+開(kāi)發(fā)建設EOD新模式”，成為EOD項目實(shí)施主體，打通EOD項目落地的“最后一公里”。

分析江蘇省環(huán)保集團近期操盤(pán)的EOD項目，明顯具有集中在蘇南地區的特征。在蘇州，與蘇州高新區共建“循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園”，涵蓋全地下水質(zhì)凈化廠(chǎng)、生態(tài)公園等，總投資約50億元；在無(wú)錫，攜手江陰高新區、國開(kāi)行江蘇省分行，三方共建“江陰高新區水環(huán)境綜合整治工程”；在常州，與常州城建集團建立合作，共同踐行EOD模式項目落地等。

概念研究

政策演變的系統梳理為EOD概念研究奠定基礎，其包括國內外文獻綜述、三次概念演變、三項核心定義、七大生態(tài)類(lèi)型、三項產(chǎn)業(yè)分類(lèi)、六種投融資模式等內容。

2.1 EOD文獻綜述：國外城市XOD，國內生態(tài)設施

EOD理念最早源于國外的城市開(kāi)發(fā)規劃。1971 年英國學(xué)者麥克哈格（Ian Lennox McHarg）在《設計結合自然》一書(shū)中將“生態(tài)環(huán)境理念”第一次完整地引入城市規劃之中。隨后，1999 年美國學(xué)者霍納蔡夫斯基(Honachefsky)首次提出城市建設“生態(tài)優(yōu)先”的思想，將原先單純強調保護的模式轉變?yōu)椤袄蒙鷳B(tài)引導區域開(kāi)發(fā)”，成為EOD 城市發(fā)展模式的雛形。

21世紀后，為滿(mǎn)足現代城鎮發(fā)展多種需求，“XOD模式”隨之興起。包括TOD（交通導向）、EOD（生態(tài)導向）、SOD模式（體育運動(dòng)設施導向）、COD（文化設施導向）、HOD（綜合醫療設施導向）等多種模式。但此階段，TOD為“XOD模式”的主導類(lèi)型，其它模式未被大范圍推廣。

此時(shí)，國內生態(tài)領(lǐng)域聚焦在生態(tài)基礎設施（Ecological Infrastructure）建設方面。以北京大學(xué)景觀(guān)規劃教授俞孔堅、李迪華等學(xué)者為代表，主張以“生態(tài)基礎設施優(yōu)先”的城市發(fā)展模式，維護生態(tài)環(huán)境的連續性和完整性。

2.2 EOD概念演變：范圍+內容+模式

一是范圍從“城市”到“城鄉”。受?chē)獬鞘幸巹澙砟钣绊懀?018年生態(tài)環(huán)境部下發(fā)《“放管服”改革意見(jiàn)》，第一次正式提出EOD理念，將其定義為在“城市片區”的一種開(kāi)發(fā)模式。2020年國家發(fā)改委發(fā)布《培育增長(cháng)極意見(jiàn)》，擴大EOD模式拓展范圍，不再局限于城市地區。2021年中辦印發(fā)《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興》，將山水林田湖草生態(tài)保護修復納入農業(yè)農村范疇，并提出土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農業(yè)農村。自此，流域EOD項目的主戰場(chǎng)轉向鄉村地區，未來(lái)流域EOD項目的實(shí)施場(chǎng)景將更加多元化。

二是內容從“生態(tài)”到“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)+環(huán)境”。在產(chǎn)業(yè)反哺方面，以2020年國家發(fā)改委發(fā)布《培育增長(cháng)極意見(jiàn)》為代表，強調產(chǎn)業(yè)導入，實(shí)現產(chǎn)業(yè)與生態(tài)共融。在生態(tài)項目深化方面，2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《一圖讀懂EOD模式與試點(diǎn)實(shí)踐》中，豐富EOD中的生態(tài)內涵，強調生態(tài)與環(huán)境并重，并將EOD模式的英文全稱(chēng)從“Ecology-oriented Development”改為“Eco-environment-oriented Development”。

三是類(lèi)型上從“單一設施建設”到“整體開(kāi)發(fā)模式”。2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《試點(diǎn)通知》，讓EOD理念從最初僅聚焦在生態(tài)基礎設施的單一工程建設，擴展到面向區域的一種開(kāi)發(fā)模式。

2.3 EOD核心定義：融合+一體+反哺

現階段被行業(yè)所接受的EOD定義，出自2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《試點(diǎn)通知》：

“EOD模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，以區域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化，是一種創(chuàng )新性的項目組織實(shí)施方式?！?/span>

具體來(lái)看，EOD的定義包含三項核心要點(diǎn)。一是“融合”：肥瘦搭配，推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目有效融合。二是“一體”：一個(gè)市場(chǎng)主體統籌實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目一體化推進(jìn)，建設運維一體化實(shí)施。三是“反哺”：在項目邊界范圍內力爭實(shí)現項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。

圖2-1 EOD概念解析

2.4 EOD生態(tài)分類(lèi)：七大生態(tài)類(lèi)型

結合目前已掌握的相關(guān)文獻研究，筆者發(fā)現相關(guān)政策中，尚未對EOD中“生態(tài)環(huán)境類(lèi)型項目”分類(lèi)進(jìn)行闡述。筆者試圖通過(guò)三部委發(fā)布第一批EOD試點(diǎn)名錄進(jìn)行研究，將其涉及的生態(tài)項目類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)，以便為后續EOD項目研究提供基礎。

因此，EOD的生態(tài)環(huán)境類(lèi)型分為七大類(lèi)十五小類(lèi)。其中，七大類(lèi)為：水環(huán)境綜合治理、流域綜合治理、礦山修復、環(huán)境綜合治理、荒漠化治理、農村人居環(huán)境整治、固體廢物防治。

表2-1 EOD生態(tài)環(huán)境類(lèi)型項目分析表

2.5 EOD產(chǎn)業(yè)分項：三項產(chǎn)業(yè)分類(lèi)

不同于生態(tài)類(lèi)型項目，產(chǎn)業(yè)項目的分類(lèi)則有明確的官方界定。2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《一圖讀懂EOD模式與試點(diǎn)實(shí)踐》中， 不僅對EOD項目的產(chǎn)業(yè)選擇原則進(jìn)行描述，也對產(chǎn)業(yè)類(lèi)項目進(jìn)行界定，并明確其細分行業(yè)，表明生態(tài)環(huán)境部對產(chǎn)業(yè)的足夠重視。

其中，產(chǎn)業(yè)選擇原則強調“發(fā)展契合當地社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展實(shí)際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項目收益能力強的產(chǎn)業(yè)”。

而產(chǎn)業(yè)類(lèi)項目包括三種， 分別是生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區開(kāi)發(fā)、清潔能源。其中，前者細分為生態(tài)農業(yè)、旅游、康養；中者細分為數字經(jīng)濟、潔凈醫藥、電子元器件；后者細分為“光伏+”、生物質(zhì)能利用。

圖2-2 EOD產(chǎn)業(yè)類(lèi)型項目

2.6 EOD投融模式：六種投融資模式

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《試點(diǎn)通知》，強調投融資模式創(chuàng )新，推動(dòng)建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機制。并給出六種投融資模式，包含探索政府債券、政府投資基金、政府與社會(huì )資本合作（PPP）、組建投資運營(yíng)公司、開(kāi)發(fā)性金融、環(huán)保貸。

總結反思

3.1 頂層架構需協(xié)同：環(huán)境部快踩油門(mén)，資源部慢踩剎車(chē)

EOD試點(diǎn)推廣已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)年頭，梳理現有EOD相關(guān)系列政策文件，可知：大部分文件均由生態(tài)環(huán)境部牽頭、多部委持續跟進(jìn)，國開(kāi)行等國家政策性金融機構支持，但未見(jiàn)自然資源部的明確表態(tài)。這可能會(huì )對后續EOD落地產(chǎn)生潛在問(wèn)題，如生態(tài)環(huán)境部已明確將砂石的特許經(jīng)營(yíng)權作為礦坑和流域EOD項目中的重要平衡資金來(lái)源，但砂石的所有權卻在自然資源部的管轄范疇。由此，可能形成一種特殊現象：在EOD這趟高速行駛的列車(chē)上， 生態(tài)環(huán)境部快踩油門(mén)，而自然資源部可能在慢踩剎車(chē)。

因此，我們期待，國家后續還需要進(jìn)一步完善頂層架構，避免自然資源所有權和使用權之間的分離，為EOD項目順利實(shí)施奠定更堅實(shí)的基礎。

3.2 轉化機制要探索：生態(tài)產(chǎn)業(yè)各自難，相互反哺路漫長(cháng)

雖然《試點(diǎn)通知》提出，EOD模式中的生態(tài)治理項目和產(chǎn)業(yè)項目應“統籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化”， 但目前真正具備反哺能力的產(chǎn)業(yè)項目還未進(jìn)入實(shí)現階段。

一是大多數產(chǎn)業(yè)培育周期較長(cháng)，自身經(jīng)營(yíng)性收益難以預測、投資收益難以確保，故對生態(tài)項目的反哺具有較大不確定性；二是生態(tài)治理項目資金投入大，動(dòng)輒數億甚至數十億，而能夠實(shí)現資金平衡的產(chǎn)業(yè)項目屈指可數。

因此，EOD項目要算好整體賬、長(cháng)遠賬、綜合賬。既要考慮產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目自身的盈利能力，也要充分考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的外部經(jīng)濟性，更重要的是搭建好生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟價(jià)值的相互轉化機制。

3.3 投融模式待創(chuàng )新：投融模式選項少，試點(diǎn)探索新模式

《試點(diǎn)通知》所提出的六大投融資模式，表明生態(tài)環(huán)境部用足現有投融資工具的期望。但是， 上述六大模式存在一系列問(wèn)題，實(shí)際可選項甚少。比如，政府債券和政府與社會(huì )資本合作是否屬于同一個(gè)層次的概念；再比如，組建投資運營(yíng)公司是否屬于投融資模式。

此外，目前EOD項目回報機制尚不明確，上述六大模式能否實(shí)現“融投管退”的閉環(huán)要求，還未可知。因此，亟需通過(guò)試點(diǎn)項目的先行先試，尋找適合EOD閉環(huán)邏輯的新型投融資模式。

3.4 產(chǎn)業(yè)運營(yíng)宜關(guān)注：工程主體需謹慎，產(chǎn)業(yè)運營(yíng)要關(guān)注

值得注意的是，EOD定義中已明確提出“特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐”的內容。而EOD項目要求生態(tài)項目與產(chǎn)業(yè)項目作為一個(gè)整體，由一個(gè)市場(chǎng)主體一體化實(shí)施，這就要求實(shí)施主體既懂工程，又懂后期產(chǎn)業(yè)布局與運營(yíng)。

實(shí)施主體充分考慮前期工程投入與后期運營(yíng)收益的一體化，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權或特許經(jīng)營(yíng)權發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)導入獲得運營(yíng)收入，建立長(cháng)效的反哺機制，真正形成后期產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟收入彌補前期公益性投入的一本賬。

因此，純工程性不參與運營(yíng)的主體進(jìn)入實(shí)施EOD，需要謹慎對待。

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