文｜馮啟源 中信國安城市發(fā)展控股有限公司；樊林 北京城基投資有限公司財政部PPP法律專(zhuān)家

在生態(tài)文明建設的背景下，EOD（生態(tài)導向的發(fā)展）模式作為來(lái)源于實(shí)踐的創(chuàng )新，引起國家相關(guān)部門(mén)的重視。2018年以來(lái)在多個(gè)部委的政策引導下，已逐步發(fā)展成為國家在引導生態(tài)環(huán)境保護修復、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新型城鎮化方面的新模式。筆者認為EOD模式可以作為鏈接生態(tài)保護修復、環(huán)境治理、區域產(chǎn)業(yè)轉型升級和新型城鎮化建設的橋梁，同時(shí)也是生態(tài)價(jià)值實(shí)現與轉化，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生化，實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的重要途徑。

本文從宏觀(guān)背景、政策環(huán)境梳理、落地模式，實(shí)施過(guò)程中需要注意的問(wèn)題和企業(yè)實(shí)踐總結等方面對EOD模式進(jìn)行全面解析。

一、EOD模式的政策環(huán)境——總體布局與政策引導

2012年黨的十八大站在歷史和全局的戰略高度，對推進(jìn)新時(shí)代“五位一體”總體布局作了全面部署。從經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )、生態(tài)文明五個(gè)方面，制定了新時(shí)代統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的戰略目標。

2015年5月5日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》中指出加快推進(jìn)生態(tài)文明建設是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的內在要求，其中要強化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)格局，大力推進(jìn)綠色城鎮化。2015年9月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出從健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、建立國土空間開(kāi)發(fā)保護制度、建立空間規劃體系、完善資源總量管理和全面節約制度、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度、建立健全環(huán)境治理體系、健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場(chǎng)體系、完善生態(tài)文明績(jì)效評價(jià)考核和責任追究制度等八個(gè)方面，構建生態(tài)文明建設的“四梁八柱”。

在生態(tài)文明建設的總基調下，2014-2018年期間基于項目實(shí)踐的EOD模式應運而生。2018年8月30日以來(lái)，國家生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展和改革委員會(huì )、科技部、工信部和財政部等多部委，發(fā)布了EOD相關(guān)政策如下：

根據《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》，EOD（Ecology-Oriented Development）模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，以區域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化，是一種創(chuàng )新性的項目組織實(shí)施方式。也就是說(shuō)，EOD模式是以可持續發(fā)展為目標，在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間構建了合作的橋梁，從而實(shí)現區域整體溢價(jià)增值，生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展相互促進(jìn)。

國家部委、涉足生態(tài)環(huán)保、片區開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的企業(yè)、咨詢(xún)機構和行業(yè)協(xié)會(huì )，從政策引導、項目實(shí)踐和研討會(huì )的等多個(gè)層面提及EOD模式，引起了行業(yè)內的深入討論和思考。從各部委的政策、企業(yè)項目實(shí)踐和行業(yè)研討來(lái)看，EOD模式涉及創(chuàng )新發(fā)展、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)保護修復、環(huán)境治理、片區開(kāi)發(fā)等方面。

二、EOD模式的核心內涵和價(jià)值

基于上述發(fā)展背景的理解和實(shí)踐，筆者認為EOD模式是以生態(tài)文明建設為引領(lǐng)，特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，城市綜合開(kāi)發(fā)為基礎，以可持續發(fā)展為目標的城市發(fā)展模式。其核心內容是城市發(fā)展的問(wèn)題，途徑是生態(tài)建設引領(lǐng)，目標是實(shí)現可持續發(fā)展。核心內容、途徑和目標決定了EOD模式的綜合性、系統性、動(dòng)態(tài)性和發(fā)展性。EOD模式的核心內涵和價(jià)值，可表述為“五位一體”和“三個(gè)內涵”兩方面。

EOD模式的“五位一體”是指生態(tài)引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、創(chuàng )新開(kāi)發(fā)、綜合運營(yíng)四個(gè)階段，加上投融資即構成了EOD模式的“五位一體”。只有將生態(tài)引領(lǐng)的基礎塑造過(guò)程，產(chǎn)業(yè)協(xié)同的造血過(guò)程、創(chuàng )新開(kāi)發(fā)的價(jià)值實(shí)現過(guò)程和綜合運營(yíng)的增值過(guò)程相統一，才能實(shí)現EOD模式引領(lǐng)未來(lái)城市發(fā)展的巨大潛力。

EOD模式包含了3個(gè)方面的主要內涵，一個(gè)是“生態(tài)”，一個(gè)是“引領(lǐng)”，一個(gè)是“發(fā)展”(或者是開(kāi)發(fā)和建設)。

關(guān)于“生態(tài)”，EOD模式不僅包含了一般的生態(tài)學(xué)內涵，而且在實(shí)踐中更注重關(guān)于人們的“感受”、“獲得感”和“滿(mǎn)意度”。我們過(guò)去關(guān)注比較多的是人們的“觀(guān)感”(基于自然生態(tài)的視覺(jué)景觀(guān))，而隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展進(jìn)步，人們有了很多新的需求，在“觀(guān)感”的同時(shí)，還要求構建產(chǎn)業(yè)生態(tài)，滿(mǎn)足人們在工作、就業(yè)方面的需求，以滿(mǎn)足人們的獲得感和成就感，滿(mǎn)足人們在居住、教育、醫療、養老、休閑、娛樂(lè )、游憩方面的人居生態(tài)需求，以提高人們的“滿(mǎn)意度”。

關(guān)于“引領(lǐng)”，EOD模式突出的是“規劃優(yōu)先、生態(tài)引領(lǐng)”。這種規劃不是一般意義上的前期規劃，而是“規劃-建設-經(jīng)營(yíng)-管理”這一整體的全過(guò)程的規劃。通過(guò)這樣的新思路，把“生態(tài)”的理念貫穿于“規劃-建設-經(jīng)營(yíng)-管理”這一整體鏈條的每一個(gè)環(huán)節和全過(guò)程，使得“生態(tài)”真正有效地落到實(shí)處。

關(guān)于“發(fā)展”，EOD模式強調的是“出發(fā)點(diǎn)”和“落腳點(diǎn)”，即把“出發(fā)點(diǎn)”和“落腳點(diǎn)”融為一體，也就是把城市的發(fā)展和人們的發(fā)展始終作為規劃、建設與管理的“出發(fā)點(diǎn)”和“落腳點(diǎn)”，更重要的是把現在的發(fā)展與未來(lái)的發(fā)展融為一體。我認為，這種發(fā)展才是真正的可持續的發(fā)展，才是人們期待和向往的發(fā)展，才是生態(tài)文明建設所需要的發(fā)展。

EOD模式價(jià)值實(shí)現邏輯是生態(tài)引領(lǐng)要貫穿自然生態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)，人居生態(tài)的構建和資源增值、價(jià)值創(chuàng )造的全過(guò)程。在這里說(shuō)的生態(tài)引領(lǐng)是廣義的。生態(tài)引領(lǐng)不僅包涵區域/流域層面的生態(tài)保護修復，大氣、水、土壤環(huán)境保護和污染治理等自然生態(tài)層面的資源增值過(guò)程，而且包涵基于區域產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景、產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇，引入或培育主導產(chǎn)業(yè)、輔助產(chǎn)業(yè)，通過(guò)核心企業(yè)引領(lǐng)、輔助企業(yè)支持形成企業(yè)集群，形成完整暢通產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈，構建區域產(chǎn)業(yè)生態(tài)的價(jià)值創(chuàng )造過(guò)程，同時(shí)，還包涵城市/城區/片區層面的道路、綠地、公園等市政基礎設施，教育、醫療、養老等公共服務(wù)設施建設運營(yíng)以及商業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展等涉及人居生態(tài)的資產(chǎn)增值過(guò)程。從單一的階段或行業(yè)割裂來(lái)研究和實(shí)踐，都不能很好的實(shí)現EOD模式在各個(gè)階段的資源增值、價(jià)值創(chuàng )造、資產(chǎn)增值的過(guò)程。

三、EDO模式落地方式

EDO模式實(shí)施項目可采用多種方式，現常見(jiàn)的落地方式如下：

（一）PPP

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過(guò)財政部規定的上限，且項目實(shí)施不緊迫的區域，EOD模式可采用PPP方式實(shí)施項目。

（二）ABO

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過(guò)財政部規定的上限、但項目實(shí)施緊迫的區域，EOD模式可采用ABO方式實(shí)施項目。ABO模式，一般指授權(Authorize)—建設(Build)—運營(yíng)(Operate)模式，由政府授權單位履行業(yè)主職責，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規則制定、績(jì)效考核等職責，同時(shí)支付授權運營(yíng)費用。

（三）“流域治理+片區開(kāi)發(fā)”

在政府財政支出額度超過(guò)財政部規定的上限、項目實(shí)施緊迫，但土地市場(chǎng)較為活躍的區域，EOD模式可采用“流域治理+片區開(kāi)發(fā)”方式實(shí)施項目。

鑒于EOD模式涉及的行業(yè)跨度大、實(shí)施內容多，實(shí)踐中EOD項目落地也可以采取混合模式，即部分項目采用PPP模式，部分采用ABO模式、“流域治理+片區開(kāi)發(fā)”等模式。

四、EOD模式實(shí)施需關(guān)注的問(wèn)題

（一）編制生態(tài)引領(lǐng)的區域發(fā)展規劃

EOD模式區域發(fā)展規劃的編制理念要與習近平總書(shū)記的“一張藍圖繪到底”的要求保持高度一致。項目實(shí)施單位要與政府各部通力合作，將國土空間規劃、控制性詳規、修建性詳規、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃、景觀(guān)規劃、城市綠化和公共服務(wù)設施規劃等統籌融合，形成“多規合一”的城市發(fā)展規劃。

（二）產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是EOD模式重要的組成部分，也是區域持續發(fā)展的基礎。因此，需要項目實(shí)施單位以因地制宜為原則，通過(guò)招商引資與自身孵化的方式為區域發(fā)展環(huán)境友好型的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，注重產(chǎn)業(yè)生態(tài)的構建，形成主導產(chǎn)業(yè)與輔助產(chǎn)業(yè)協(xié)同，核心企業(yè)引領(lǐng)、輔助企業(yè)相支撐的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)集群，打造完整暢通的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈，構建區域產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

（三）綠色金融（融資途徑）

充足的資金是任何項目實(shí)施的前提，多元化的資金渠道是任何項目順利實(shí)施的基礎保障。以“長(cháng)周期、低成本、可持續”為原則，建立具有EOD模式特點(diǎn)的融資渠道是項目實(shí)施單位的重要工作。

五、EOD模式的企業(yè)實(shí)踐

（一） 中信國安EOD模式實(shí)踐

2014年以來(lái)，中信國安城市發(fā)展控股有限公司以項目實(shí)踐為基礎，以北海第一城項目和運河生態(tài)文化項目為EOD模式實(shí)踐的起點(diǎn)，目前已在廣西北海、四川峨眉、海南萬(wàn)寧等地開(kāi)展了EOD模式的項目實(shí)踐。

2018年1月13日在北京舉行的第九屆中國經(jīng)濟前瞻論壇“新時(shí)代綠色發(fā)展和新型城鎮化建設”分論壇上，來(lái)自國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委、中國科學(xué)院、中信國安集團有限公司的專(zhuān)家和領(lǐng)導，圍繞生態(tài)引領(lǐng)區域可持續發(fā)展模式（EOD）展開(kāi)研討。

2018年5月18日，“生態(tài)、創(chuàng )新、未來(lái)”中信國安城市戰略發(fā)布會(huì )在北京舉行。中信國安城市發(fā)展控股有限公司發(fā)布了“最具價(jià)值的生態(tài)城市運營(yíng)商”戰略，“生態(tài)篇”以中信國安城市提出的EOD理念開(kāi)篇立意；“創(chuàng )新篇”由合作伙伴共建計劃、發(fā)起生態(tài)城市建設聯(lián)盟、“生態(tài)城市 創(chuàng )新發(fā)展”主題論壇凸顯競爭優(yōu)勢；“未來(lái)篇”重點(diǎn)解讀產(chǎn)品核心理念，引領(lǐng)未來(lái)生態(tài)城市發(fā)展新方向。

2018年12月，由中信國安城市發(fā)展控股有限公司與國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國科學(xué)院組成的課題組共同完成了《EOD生態(tài)引領(lǐng)發(fā)展模式研究——以中信國安實(shí)踐為例》研究專(zhuān)著(zhù)，由中信出版集團出版。

（二） 中交集團EOD項目實(shí)踐

中交集團，2019年8月中交天津航道局、中交疏浚集團、中交生態(tài)環(huán)保投資、中交第四航務(wù)工程勘察設計院與中交（天津）生態(tài)環(huán)保設計研究院聯(lián)合體65億元中標薊運河(薊州段)全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)EOD項目。中交疏浚還與成都環(huán)境集團合作實(shí)施了楊溪湖濕地公園EOD項目。

2020年11月，中交疏浚牽頭的聯(lián)合體中標成都市首個(gè)城市合伙人片區綜合開(kāi)發(fā)項目怡心湖C區。該項目位于成都市中心城區雙流區，是雙流區打造的三大城市副中心之一—怡心湖副中心的重要組成部分。項目通過(guò)流域治理與域內片區開(kāi)發(fā)相融合，創(chuàng )新采用“流域治理+片區開(kāi)發(fā)”的EOD模式，致力于將項目打造成為成都數谷國際生態(tài)社區。

（三）長(cháng)江環(huán)保集團EOD模式實(shí)踐

長(cháng)江環(huán)保集團，2020年8月與武漢東湖高新區簽約了集團首個(gè)EOD項目：光谷生態(tài)大走廊生態(tài)旅游示范區一期工程。此外，還在湖南郴州、安徽蕪湖及馬鞍山、江西贛州等區域積極開(kāi)展EOD試點(diǎn)調研。

六、結語(yǔ)

EOD的理念為實(shí)現城市可持續發(fā)展這一目標提供了清晰的路徑。這一理念和模式實(shí)施的難點(diǎn)在于綜合運作、價(jià)值挖掘和轉換、可持續運營(yíng)，這要求主導的管理部門(mén)和參與項目的社會(huì )資本主體，要有更好的大局觀(guān)，更長(cháng)遠的眼光，更豐富的綜合管理和運作的經(jīng)驗。雖然目前該模式的推廣與實(shí)踐還處于初級階段，但是我們堅信隨著(zhù)越來(lái)越多的項目積極地探索采用EOD模式，將生態(tài)環(huán)境保護修復和城市（鎮）發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合，EOD模式在成為國家新型城鎮化建設的有力抓手的同時(shí)，也必將助力我們實(shí)現生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)同可持續發(fā)展的目標。

踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，落實(shí)“將綠水青山變成金山銀山”的部署，EOD模式為我們提供了方法和路徑，其發(fā)展空間巨大，前景光明。

參考文獻：

1.http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/sthjbwj/201808/t20180831_457389.htm，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》（環(huán)規財〔2018〕86號）

2.http://www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5397748.htm，生態(tài)環(huán)境部 全國工商聯(lián)《關(guān)于支持服務(wù)民營(yíng)企業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》（環(huán)綜合〔2019〕6號）

3.https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202009/t20200925_1239582_ext.html，國家發(fā)改委、科技部、工信部、財政部四部門(mén)《關(guān)于擴大戰略性新興產(chǎn)業(yè)投資 培育壯大新增長(cháng)點(diǎn)增長(cháng)極的指導意見(jiàn)》（發(fā)改高技〔2020〕1409號）

4.http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202009/t20200923_800005.html，生態(tài)部辦公廳、發(fā)改委辦公廳、國開(kāi)行辦公廳《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）

5.國研經(jīng)濟研究院課題組，中信國安城市課題組，EOD生態(tài)引領(lǐng)發(fā)展模式研究[M]. 中信出版集團, ISBN978-7-5086-9784-0